Shutterstock/FOTODOM II Международный форум REBUS «Сбор: Опыт. Возможности. Вызовы» прошел в минувшие выходные в Казани. Спикеры и эксперты из более чем 15 стран, включая СНГ и БРИКС+, а также более 7000 участников из 23 стран и 60 субъектов Российской Федерации обсудили в очном и онлайн-форматах проблемы и возможности развития городских агломераций XXI века, вопросы развития городских агломераций, предложения по совершенствованию структуры и механизма управления и надзора за городскими агломерациями, а также улучшению взаимосвязи систем управления крупными регионами.
В форуме, прошедшем на площадке «Казань Экспо», приняли участие Президент Республики Татарстан Рустам Минниханов, заместитель министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Никита Стасишин и губернатор Кировской области Александр Соколов. Мэр Казани Ильсул Мачин, председатель Народного политического консультативного совета Китая Сиань Ван Цзидэ и др.
Рустам Минниханов на открытии отметил, что тема форума актуальна для большинства регионов нашей страны: «Для дальнейшего развития городских агломераций необходим системный подход. Необходимо создать соответствующую правовую базу и механизмы привлечения Средства инвестируются в развитие инфраструктуры, чтобы обеспечить сбалансированное развитие жилья, социальных и общественных объектов, а также мест трудоустройства».
Опыт Татарстана
В Республике Татарстан тема городских агломераций поднята не случайно: республика одной из первых в России определила городские агломерации как основную точку регионального экономического роста. Агломерационный подход включен в «Стратегию социально-экономического развития региона до 2030 года». Татарстан своим влиянием развивает три городские агломерации – Казань, Каму и Альметьевск. Сегодня в гетто живут более 3 миллионов человек — 77% населения Татарстана, и на их долю приходится 85% ВВП республики. Каждая городская агломерация имеет свои особенности: Казань — центр науки, информационных технологий, промышленности и культуры; Камская — центр машиностроения, в регионе сосредоточены соответствующие предприятия; Альметьевская имеет связи с нефтяной промышленностью.
В 2022 году в целях более эффективного развития межгородского взаимодействия в городской агломерации Татарстана создан Институт территориального планирования. Он завершил работу над генеральным планом Казанской городской агломерации и в рамках этого плана принял решения по сбалансированному развитию столицы республики и прилегающих городских территорий. Сегодня более 70% жилого фонда всей республики построено в Казанской городской агломерации. Генеральный план находится на согласовании на уровне правительства Татарстана. Олег Григорьев, директор Института территориального планирования РТ, пояснил: «Мы не успели сделать подробную презентацию руководству республики и поэтому решили не представлять ее широкой аудитории на форуме.
Он отметил, что в Татарстане есть единственный в мире цифровой инструмент под названием «балансовая модель». «Она моделирует оптимальную планировку рабочих и жилых площадок, т.е где и сколько жилья строится для конкретной территории, исходя из транспортного и инженерного обеспечения и количества рабочих мест, которые можно разместить. Вся территория агломерации разделена на Районы расселения каждого человека. Точная численность определена», — сообщил Олег Григорьев.
В этом году институт завершает работу по разработке генерального плана Камской городской агломерации, следующим этапом станет Альметьевская городская агломерация. Григорьев считает, что развитие городских агломераций должно в первую очередь сформировать транспортную основу и решить такие проблемы, как неравномерность строительства, отсутствие инженерной и социальной инфраструктуры. Разрабатываемый генеральный план также направлен на сохранение исторического наследия и его адаптацию к современному использованию. Помимо определенных специальностей, в каждом районе сбора также должны быть сильные образовательные центры и крупные университеты. В то же время существует необходимость создания новых производств и рабочих мест в муниципальных районах, прилегающих к крупным городам, чтобы минимизировать поездки на работу.
системная проблема
Опыт Татарстана в развитии городских агломераций, несомненно, положительный, но он пока применим не везде. У участников бизнес-проекта есть много опасений. Основная причина в том, что нет четкого понимания того, что такое агломерация, какие проблемы она должна решать и как инкорпорировать агломерацию в законодательное поле.
Напомним, законопроект о развитии городских агломераций и межгородском сотрудничестве был сформулирован еще в 2018 году, но до сих пор не принят. Заместитель директора департамента планирования территориального развития Минэкономразвития Андрей Никифоров сообщил форуму, что законопроект, скорее всего, не будет принят в ближайшее время. Представитель напомнил, что в стратегии пространственного развития, принятой в 2018 году, упоминаются такие типы поселений, как городские агломерации, которые должны стать локомотивом экономического роста. Однако многие вопросы остаются нерешенными, важнейший из которых – как управлять агломерацией. Если это форма взаимодействия муниципалитетов, то необходимо учитывать, что полномочия муниципалитетов меньше, они не отвечают за промышленное или экономическое развитие, а только за благоустройство.
Кроме того, известный урбанист и эксперт по территориальному планированию особых административных районов Александр Антонов заявил, что вся девелопмент и строительство в России не ведутся за счет муниципальных расходов: даже если муниципалитеты объединены, без региональной и федеральной поддержки, их все равно не существует достаточно бюджета для решения межмуниципальных проблем финансирования. Поэтому российский план объединения городов или соглашение между ними оказалось малоэффективным.
Андрей Никифоров отметил, что если построить что-то на уровне региона, то получится город федерального значения. Вряд ли кто-то планировал достижение этого статуса 40 городами.
Кому это выгодно?
Системный вопрос, стоящий перед регионами, заключается в том, кому выгодна агломерация. Александр Коллонтей, заместитель директора Московского генпланировочного института, заявил, что в российском понимании можно говорить о возникновении городских агломераций только тогда, когда есть городской центр и окружающая его «донорская» периферия, из которой центр черпает ресурсы. Но Александр Колонтай считает, что это не лучшее решение для страны. Проблема в том, что ресурсы концентрируются в центральных городах, а города активно влияют на ближайшие районы и «съедают» прилегающие территории. Например, в радиусе 30 километров Москва не просто «ест» человеческие ресурсы, они выходят на все большие и большие территории. Перспективные центры Работают, но и экономически: по российской налоговой системе НДФЛ платится по месту работы, то есть в центральном городе, поэтому в периферийных городах денег не остается, а значит, и развития. В европейских странах разная налоговая политика — налог платится там, где вы живете, что делает возможным периферийное развитие. «В нашем случае центр города забирает все ресурсы и потенциал прилегающих территорий. Нам остаётся только перекинуть туда транспортные артерии и заставить окраинные районы уйти в центр, оставив там деньги, а инвесторов «выбросив» жилье. Периферия снова позволяет жителям хранить свои финансовые ресурсы в центре», — поясняет Александр Колонтай. Порочность такого подхода.
Однако даже в этом случае не исключается, что агломерация в «центровом» и особенно в «полицентровом» режиме агломерации (когда имеется несколько центров, конкурирующих друг с другом) станет локомотивом развития. Другой пример из-за границы – Нидерланды. Функции Роттердама, Гааги и Амстердама рассредоточены, образуя единое пространство для координации развития всей страны. Александр Коллонтай считает, что такая модель возможна при одном условии — умении сотрудничать. Он считает, что это самое слабое место нашей страны: «В России любое сотрудничество с четким центром обречено на централизацию. Сотрудничеству нужно учиться. Мы должны осознавать, что развитие невозможно без конкуренции между городами».
Ученые считают, что необходимо «легитимизировать» определение городской агломерации. Он считает, что это должно лечь в основу генерального плана территории агломерации. Здесь тоже есть еще неисследованные моменты. Например, как рассказала заместитель министра архитектуры и градостроительства Республики Мордовия Елена Неретина, существует определенная проблема в том, что не во всех районах есть легальные и формальные агломерации, а значит, невозможно получить субсидии на реализацию своего генплана. Поэтому в Мордовии естественно образовалась Саранско-Рузаевская агломерация, но Минэкономики решило причислить Рузаевку к опорному пункту, чтобы получить отдельную субсидию на разработку генерального плана опорного пункта, но оказалось, что это невозможно подготовить генеральный план городской агломерации, если предоставлен генеральный план крепости.
Елена Неретина считает, что существует проблема недостаточного регулирования: термин «опорная точка» характеризует ее как муниципальное образование, центр новой городской агломерации, но при этом абсолютно невозможно привязывать городские агломерации к опорным точкам. «Такая ситуация во многих регионах», — сказала Елена Неретина об административном разрыве.
Закон о развитии агломерации необходим, с этим согласились все участники двухдневной дискуссии. Однако принимать формат предлагаемой дискуссии пока рано.
